Absturz mit Ansage -
Warum es immer weniger Sozialwohnungen gibt

Berlin läuft sehenden Auges in einen enormen Verlust von mietpreis- und belegungsgebundenen Wohnungen. Die Sozialbindungen von über 50.000 Wohnungen laufen in den nächsten zwei Jahren aus. Für die betroffenen Mieterinnen und Mieter gibt es kein sicheres Auffangnetz. Der aktuelle Neubau von Sozialwohnungen kann den Verlust nicht ansatzweise ausgleichen. Dabei wird auch der uralte Fehler der Wohnungsbauförderung wiederholt: Die Sozialbindungen sind auf nur 30 Jahre begrenzt. Ein dringend notwendiger Neustart für die soziale Wohnungsversorgung ist nicht in Sicht.

Seit über zwei Jahrzehnten verliert Berlin kontinuierlich Wohnungen mit Mietpreis- und Belegungsbindungen. Um die Jahrtausendwende gab es in der Stadt noch rund 430.000 Wohnungen, die zu staatlich festgelegten Mieten an Haushalte mit geringem Einkommen vermietet wurden. Den letzten Zahlen der Investitionsbank Berlin (IBB) zufolge unterlagen im Jahr 2021 noch genau 142.343 Wohnungen der Mietpreis- und Belegungsbindung. Das sind 8,5 Prozent des Berliner Wohnungsbestandes. Der Sinkflug der Zahlen ist in den letzten Jahren in einen Absturz übergegangen. Allein im Jahr 2021 sind bei fast 38.000 Wohnungen die Sozialbindungen entfallen. Dieser steile Sturzflug wird in den kommenden Jahren weitergehen. Vielen Mieterinnen und Mieter steht ein harter Aufprall bevor.

Was zählt zu den Sozialwohnungen

Nicht nur die klassischen Sozialwohnungen, die im Sozialen Wohnungsbau errichtet worden sind, haben Mietpreis- und Belegungsbindungen. Auch Wohnungen, die mit öffentlichen Fördermitteln modernisiert und instandgesetzt worden sind, unterliegen solchen Beschränkungen. Dazu wurde einem Teil der DDR-Plattenbauten Belegungsbindungen auferlegt. Das Problem: Die Bindungen sind in Berlin seit eh und je zeitlich befristet. Ihr Abbau war und ist deshalb auf Jahre hinaus absehbar. Dennoch unternimmt der Senat nur unzureichende Versuche, den Sturzflug der Sozialbindungen aufzuhalten – geschweige denn, das Ruder herumzureißen.

Die Zahl der klassischen Sozialwohnungen, deren Miethöhe begrenzt ist und die Haushalten mit Wohnberechtigungsschein (WBS) und entsprechend geringem Einkommen vorbehalten sind, geht rapide zurück, seit Berlin die Förderung des Sozialen Wohnungsneubaus im Jahr 1997 eingestellt hat. Der CDU-SPD-Senat sah seinerzeit dafür keine Notwendigkeit mehr. Von den 264.000 Sozialwohnungen des Jahres 2001 sind heute nur noch knapp 78.000 gebundene Sozialmietwohnungen vorhanden. Dieser Alt-Bestand wird im Jahr 2025 schon auf weniger als 59.000 geschrumpft sein. Im Jahr 2032 sind davon nicht mal mehr 28.000 Wohnungen gebunden.

Der große Sündenfall: Streichung der Anschlussförderung

Beschleunigt wurde der Bindungsabbau noch durch die Streichung der Anschlussförderung, die der SPD-PDS-Senat im Jahr 2003 beschlossen hatte. Zuvor war es üblich, Sozialwohnungen nach einer 15-jährigen Grundförderung noch eine ebenso lange Anschlussförderung zu gewähren. In höchster Geldnot haben der damalige Finanzsenator Thilo Sarrazin und sein Kollege Stadtentwicklungssenator Peter Strieder (beide SPD) hier den Rotstift angesetzt und in Kauf genommen, dass dadurch die Sozialbindungen für rund 28.000 Wohnungen der Baujahre ab 1987 entfallen sind. Die Eigentümer:innen, denen die Anschlussförderung verweigert wurde, durften die Miete auf die sogenannte Kostenmiete heraufsetzen – meist zwischen 12 und 16 Euro pro Quadratmeter. Solche Mieten am Markt durchzusetzen, erschien 2003 utopisch – weshalb man sich in der Politik darauf verließ, dass entsprechende Mieterhöhungen von den Eigentümer:innen auch nicht vorgenommen würden. Doch 2009 gab es die ersten Fälle, in denen Sozialmieterinnen und -mieter mit astronomischen Mietforderungen vertrieben wurden. Die Wohnungen wurden dann – obwohl auf dem Papier immer noch Sozialwohnungen – profitabel neu vermietet oder verkauft.

Als Mittel gegen zu hohe Mieten im Sozialen Wohnungsbau erließ die Stadtentwicklungssenatorin Ingeborg Junge-Reyer (SPD) 2011 ein Gesetz, das den Eigentümer:innen eine vorzeitige Ablösung der Förderdarlehen ermöglichte und somit paradoxerweise das Verschwinden der Sozialbindungen noch beschleunigte.

Um gegen das weitere Schrumpfen des Sozialwohnungsbestandes vorzugehen, stieg der Senat 2014 wieder in die Wohnungsbauförderung ein. Der Neubau sollte den Rückgang soweit aufhalten, dass langfristig das Niveau von 100.000 Sozialwohnungen gehalten wird.

Von 2015 bis 2022 sind 10.800 geförderte Wohnungen fertiggestellt worden. Der Bestand an neuen und alten Sozialwohnungen addiert beträgt aktuell 95.300 Wohneinheiten. Selbst wenn es dem Senat gelingt, wie geplant die Zahl der geförderten Neubauwohnungen auf 5000 pro Jahr anzuheben, geht die IBB in ihrer Prognose davon aus, dass der Sozialwohnungsbestand bis 2026 auf knapp 82.000 Wohnungen sinkt und bis 2032 auf diesem Level verharrt – also deutlich unter der Zielmarke von 100.000.

Dazu kommt, dass im neuen Sozialen Wohnungsbau die Einstiegsmieten teilweise deutlich höher sind als in den alten Sozialwohnungen. Ursprünglich gab es zwei Fördermodelle, eins mit einer Einstiegsmiete von 6,60 Euro pro Quadratmeter und ein zweites mit einer Einstiegsmiete von 9 Euro pro Quadratmeter. Die hier Einziehenden dürfen ein deutlich höheres Einkommen haben. Im Fördermodell 1 braucht man den sogenannten WBS 140: ein Einpersonenhaushalt darf zum Beispiel bis zu 1400 Euro im Monat verdienen. Im Fördermodell 2 wäre er noch mit einem Monatseinkommen von 1800 Euro wohnberechtigt (WBS 180).

Kommt die Fehlbelegungsabgabe wieder?

Die neue Koalition aus CDU und SPD hat nun sogar noch ein „drittes Fördermodell für mittlere Einkommen“ beschlossen. „Alle Menschen in Berlin sollen ein für sie bezahlbares Zuhause bekommen“, sagt Bausenator Christian Gaebler (SPD). Er hat angekündigt, dafür die Mittel des Sozialen Wohnungsbaus auf 1,5 Milliarden Euro zu verdoppeln. Damit will der Senat private Investoren für den Sozialen Wohnungsbau ködern.

Die Einstiegsmiete liegt im dritten Fördermodell bei stolzen 11,50 Euro pro Quadratmeter und steigt jährlich um 0,30 Euro. Die Einkommensgrenze für diese Hochpreis-Sozialwohnungen soll für einen Einpersonenhaushalt bei 2200 Euro im Monat liegen. Unter diese WBS-220-Grenze fallen rund 70 Prozent der Berliner Bevölkerung. Im gleichen Zug hebt der Senat die Einstiegsmieten für die Fördermodelle 1 und 2 auf 7 Euro beziehungsweise 9,50 Euro an. Somit verschiebt der Senat den Schwerpunkt der gesamten Wohnungsbauförderung von den unteren zu den mittleren Einkommensgruppen.

Für die Mieterinnen und Mieter im alten Sozialen Wohnungsbau hat Schwarz-Rot keine neuen Lösungen. Wo die Mietpreis- und Belegungsbindungen ihre Wirkung verlieren, sollen die bestehenden Mietzuschuss-Regelungen erweitert und die Zuschussbeträge erhöht werden. Außerdem hat die neue Senatskoalition ein Konzept gegen die Fehlbelegung von Sozialwohnungen angekündigt. Damit könnte die seit 2002 nicht mehr erhobene Fehlbelegungsabgabe wieder auferstehen. Diesen 1983 in West-Berlin eingeführten Mietzuschlag mussten Haushalte in Sozialwohnungen zahlen, deren Einkommen so stark angestiegen ist, dass sie hier eigentlich nicht mehr wohnberechtigt waren.

Im Ost-Berliner Plattenbau befindet sich ein großer Bestand an belegungsgebundenen Wohnungen, der in Kürze verschwindet. Im Jahr 1996 wurden mit dem Berliner Belegungsbindungsgesetz knapp 162.000 städtische und genossenschaftliche Mietwohnungen in den Ost-Bezirken für belegungsgebunden erklärt. Als Gegenleistung für die Altschuldenhilfe mussten die Nachfolger der ehemaligen Kommunalen Wohnungsverwaltung und der Arbeiterwohnungsbaugenossenschaften nicht nur 15 Prozent ihrer Wohnungen privatisieren, sondern auch für 20 bis 45 Prozent ihres Bestandes das Belegungsrecht an die Bezirke abgeben. Diese Wohnungen darf man nur mit WBS beziehen. Der Mietpreis wurde durch dieses Gesetz aber nicht begrenzt. In der Praxis benennt das Bezirksamt bei einer freiwerdenden Wohnung mindestens drei wohnberechtigte Haushalte, aus denen die Unternehmen eine neue Mietpartei auswählen müssen.

Durch Verkäufe und Rückübertragungen sowie durch Befreiungen verringerte sich dieser belegungsgebundene Bestand bis 2013 auf etwa 112.000 Wohnungen. Zu diesem Zeitpunkt sollten die Belegungsbindungen eigentlich auslaufen. Doch in den Jahren des entspannten Wohnungsmarktes wurden die Bindungen für einen Teil der Wohnungen ausgesetzt und erst 2012 wieder neu aufgenommen. So konnte der Abbau der Bindungen bis 2020 hinausgezögert und abgebremst werden. Doch 2021 sind schlagartig 36.700 Bindungen ausgelaufen. Heute gibt es nur noch 33.246 Wohnungen, die dem Belegungsbindungsgesetz unterliegen. Diese Bindungen werden 2025 vollständig verschwunden sein.

Ankauf von Belegungsrechten – ein Berliner Fehlschlag

Im Jahr 2014 startete der Senat einen Pilotversuch zum Ankauf von Belegungsrechten. Privaten Vermietern wurde Geld dafür geboten, dass sie freiwerdende Wohnungen an benachteiligte Menschen vergeben, die von den Behörden benannt werden. Frankfurt am Main hat so seit 2007 Belegungsrechte für fast 5800 Wohnungen erworben. Der Berliner Versuch war hingegen ein völliger Fehlschlag. Nachdem der Senat in zwei Jahren für nur fünf Wohnungen Belegungsrechte ankaufen konnte, gab er das Vorhaben auf.

Der Schwund der Belegungsbindungen soll nun durch die Kooperationsvereinbarung mit den städtischen Gesellschaften aufgefangen werden. Dadurch wird den Unternehmen auferlegt, 63 Prozent der wieder zu vermietenden Wohnungen an WBS-Haushalte zu vergeben. Die Regelung umfasst aber nicht die vormals gebundenen Genossenschaftswohnungen. Eine Kooperationsvereinbarung kann anders als ein verbindliches Gesetz jederzeit vom Senat neu verhandelt oder abgeändert werden – sie unterliegt also den Launen des parteipolitischen Tagesgeschäfts. Der neue Senat hat sich im Koalitionsvertrag dafür schon einen Freibrief ausgestellt: „Um die soziale Mischung in Quartieren zu fördern, sollen vereinbarte Belegungsquoten lokal nach unten und oben angepasst werden können.“ Dies passierte in der Vergangenheit stets nur nach unten. Die soziale Mischung sieht man immer nur dann als problematisch an, wenn in bestimmten Siedlungen „zu viele“ einkommensarme Menschen wohnen, niemals jedoch in sozial entmischten Gegenden wie Grunewald, Dahlem, Westend oder Frohnau, in denen gar keine Armen wohnen.

Zahlreiche Sozialbindungen laufen auch in den ehemaligen Sanierungsgebieten aus, vor allem in den östlichen Innenstadtbezirken. Von 1990 bis 2003 wurden hier die Modernisierung und Instandsetzung von über 26.000 Wohnungen gefördert – die meisten im Programm Soziale Stadterneuerung, aber auch mit den Förderprogrammen Wohnungspolitische Maßnahmen und Städtebaulicher Denkmalschutz. Für diese Wohnungen wurden – ähnlich wie bei Sozialwohnungen – die Mieten begrenzt und der Einzug an einen WBS gekoppelt. Je nach Fördervertrag wurden die Bindungen auf 20 bis 30 Jahre festgeschrieben.

Ein Großteil dieser Mietpreis- und Belegungsbindungen ist folglich schon ausgelaufen. Ende 2022 waren noch 11.258 Wohnungen in der Bindung. Der Bestand schwindet rapide. Einer Prognose der IBB zufolge werden es 2025 nur noch 4500 sein, nach 2030 sind nur noch ein paar Hundert übrig.

Die Kritik an der bundesdeutschen Wohnungsbauförderung ist so alt wie die Fördersystematik. Ob im Sozialen Wohnungsbau oder in der Sanierungsförderung: Mit einem enormen Einsatz von öffentlichen Geldern werden nur schwache und kurzfristige Sozialbindungen erkauft. Anstatt nachhaltig Wohnraum für breite Bevölkerungsschichten zu schaffen, werden teure Wohnungen für eine „soziale Zwischennutzung“ errichtet, denn nach dem Wegfall der Bindungen können die Eigentümer:innen über die ganze weitere Lebensdauer des Gebäudes hinweg die Immobilie so verwerten, wie es der freie Markt hergibt. „Subventioniertes Privateigentum mit antisozialen Effekten auf Kosten der Allgemeinheit“ nennen das Sandy Kaltenborn und Ulrike Hamann, inzwischen Geschäftsführerin beim Berliner Mieterverein (BMV), in ihrem Buch „Die Legende vom Sozialen Wohnungsbau“.

In den Sanierungsgebieten kam es in den 1990er und 2000er Jahren sogar schon während der Förderphase zu einem massiven Bevölkerungsaustausch. Der Stadtsoziologe Andrej Holm nannte die Stadterneuerungspolitik deshalb „öffentlich finanzierte Verdrängung“.

Enorme Steuergelder ohne langfristige Wirkung

Den Schwund der Bindungen aufzuhalten, ist keine leichte Aufgabe. Da sie in privatrechtlichen Verträgen mit den Eigentümer:innen festgelegt wurden, kann der Staat die Sozialbindungen nicht einfach verlängern. Beim BMV und in den mietenpolitischen Initiativen gibt es aber viele Ideen, etwa den gezielten Ankauf der betreffenden Wohnungsbestände mit einem Ankaufsfonds oder einem angepassten Vorkaufsrecht, den Erwerb der Bindungen und spezielle Härtefallregelungen. Der BMV schlägt eine Konferenz zu dem Thema vor. Er sieht vor allem das Land in der Pflicht: „Wir erwarten vom Senat, dass er das Problem angeht“, sagt Ulrike Hamann.

Berlin setzt jedoch weiter auf kurze Bindungszeiträume. Der Senat begrenzt die Sozialbindung bei der Wohnungsbauförderung weiterhin auf 30 Jahre, das neu aufgelegte Programm Soziale Wohnraummodernisierung sogar nur 15 Jahre.

Dass solch kurze Bindungen kein Naturgesetz sind, zeigt Hamburg. Nach einem erfolgreichen Volksbegehren hat der dortige rot-grüne Senat im vergangenen Jahr beschlossen, dass neue Sozialwohnungen künftig 100 Jahre lang einer Mietpreis- und Belegungsbindung unterliegen. „Das zeigt, dass es rechtlich in der Bundesrepublik möglich ist, langfristige Bindungen zu schaffen“, sagt Ulrike Hamann. „Berlin verschenkt sehr viel.“ Die Forderung des Berliner Mietervereins: „Einmal öffentlich gefördert – dauerhaft gebunden.“

Jens Sethmann

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Bindungen weg – was bedeutet das für die Mieterinnen und Mieter

Wenn die Sozialbindungen wegfallen, gelten für die ehemals geförderten Wohnungen die Regeln des Vergleichsmietensystems. Die zulässigen Miethöhen sind nicht mehr an die ursprünglichen Baukosten beziehungsweise die staatlich festgelegte Bewilligungsmiete gebunden, sondern richten sich nach der ortsüblichen Vergleichsmiete. Diese wird bevorzugt mit dem Berliner Mietspiegel ermittelt. Mieten dürfen in Berlin um höchstens 15 Prozent innerhalb von drei Jahren erhöht werden, sofern die ortsübliche Vergleichsmiete noch nicht erreicht ist.

Nicht nur die Mietpreisbindung, auch die Belegungsbindung fällt weg. Das heißt, neue Mieter müssen nicht mehr mit einem WBS ihr geringes Einkommen nachweisen. Sozialmieterinnen und -mieter müssen nach dem Ende der Belegungsbindung natürlich nicht ausziehen. Sie sollten aber damit rechnen, dass sie von Vermieterseite unter Druck geraten. Denn es kann sehr lukrativ sein, die alten Sozialmieterinnen und -mieter loszuwerden, wenn man von neuen Mieterinnen und Mieter eine deutlich höhere Miete verlangen kann. Besonders gefährdet sind Leute, die in Wohnungen leben, die schon in Einzeleigentum umgewandelt worden sind. Dies ist häufig bei den Wohnungen der Fall, die mit den Modernisierungs- und Instandsetzungsprogrammen gefördert wurden. Hier drohen auch verstärkt Eigenbedarfskündigungen.

Diese Gefahren betreffen vor allem die sozialgebundenen Wohnungen, die privaten Vermietern gehören. 61.125 der 142.343 gebundenen Wohnungen stehen in privatem Eigentum. Genossenschaften besitzen 26.429 Wohnungen mit Sozialbindung. 54.789 gebundene Wohnungen gehören den landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften. Letztere unterliegen nach dem Auslaufen der Bindungen den Regeln der Kooperationsvereinbarung mit dem Senat. Darin ist unter anderem festgelegt, dass die Mieten innerhalb von zwei Jahren nur um vier Prozent erhöht werden dürfen, dass die Miete in Härtefällen auf 30 Prozent des Haushaltseinkommens abgesenkt wird und dass die Modernisierungsumlage von acht auf sechs Prozent reduziert wird. Die Kooperationsvereinbarung kann kurzfristig vom Senat verändert oder aufgehoben werden. So hat der neue Bausenator Gaebler gleich nach seinem Amtsantritt angekündigt, den bis Ende 2023 geltenden Mieterhöhungsstopp nicht zu verlängern.

js

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Hartmut Lindenberg
29.06.2023