Sozialer Wohnungsbau in der Krise

Der Soziale Wohnungsbau ist in der Krise – nicht erst seit gestern. Seit Jahren schaut der Staat fast tatenlos zu, wie die Zahl der Sozialwohnungen immer weiter abschmilzt und wie die Mieten auf dem freien Markt in immer höhere Sphären steigen. Die Versorgung der Bevölkerung mit bezahlbarem Wohnraum ist nicht mehr nur gefährdet, sondern schlicht nicht mehr gewährleistet. Die Versuche von Bund, Ländern und Gemeinden gegenzusteuern, wirken meist hilflos. Ein beherztes finanzielles und gesetzgeberisches Engagement des Staates wäre jetzt nötiger denn je. 910.000 Sozialwohnungen fehlen in Deutschland. Das hat das Pestel-Institut aus Hannover herausgefunden. Die Studie „Bauen und Wohnen 2024 in Deutschland“ wurde im Auftrag des Bündnisses „Soziales Wohnen“ erstellt, dem der Deutsche Mieterbund (DMB), die Industriegewerkschaft BAU, die Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie sowie zwei Verbände der Bauwirtschaft angehören. Pestel-Institutsleiter Matthias Günther wirft dem Bund „Missmanagement“ vor.

Der Staat hat im vergangenen Jahr 2,5 Milliarden Euro für den Sozialen Wohnungsbau ausgegeben, aber insgesamt mehr als 20 Milliarden Euro für die Unterstützung bedürftiger Menschen beim Wohnen bezahlen müssen – vor allem für die „Kosten der Unterkunft“ im Bürgergeld und für das Wohngeld. „Die Sozialausgaben fürs Wohnen sind damit achtmal so hoch wie die Förderung für den Neubau von Sozialwohnungen“, sagt der Pestel-Chef. „Das ist ein deutliches Missverhältnis.“

„Die Lage am Wohnungsmarkt spitzt sich weiter zu: steigende Mieten, kaum Neubau und keine Besserung in Sicht“, stellt DMB-Präsident Lukas Siebenkotten fest. In Berlin besteht aktuell ein Defizit von 131.000 Sozialwohnungen.

Jens Sethmann

Vier Thesen zur Ursache

Zwei Jahrzehnte lang spielte der Soziale Wohnungsbau bei der Versorgung der Bevölkerung mit bezahlbarem Wohnraum keine große Rolle mehr. Zahlreiche Sozialwohnungen fielen bereits aus den Bindungen und fanden sich auf dem freien Markt wieder, wo sich auch immer mehr Wohnungssuchende drängten.

1. Der Staat weigert sich, eine aktive Rolle im Sozialen Wohnungsbau zu übernehmen.

In den letzten Jahren haben Bund und Länder zusammen weniger als 2,5 Milliarden Euro pro Jahr für den Sozialen Wohnungsbau ausgegeben. „Der Niedergang des Sozialen Wohnungsbaus wird jährlich dokumentiert – keine Bundesregierung ist ausreichend dagegen vorgegangen, auch die Ampel nicht“, sagt Linken-Wohnungspolitikerin Caren Lay. Das selbstgesteckte Ziel des Bundes, jährlich 100.000 Sozialwohnungen zu bauen, wurde nicht ansatzweise erreicht. „Für 2023 wurde uns die Planung von 50.000 Sozialwohnungen in Deutschland gemeldet“, musste Bundesbauministerin Klara Geywitz (SPD) einräumen. Fertiggestellt wurden im vergangenen Jahr sogar nur rund 30.000.

Der Bund hatte bis vor einigen Jahren den Sozialwohnungsbau auf ein Minimum heruntergefahren. Er galt seit Ende der 90er Jahre als lästiges Auslaufmodell. Berlin stellte die Neubauförderung 1997 ein, befreite ab 1998 immer mehr Siedlungen von den Belegungsbindungen, strich 2003 die Anschlussförderung und ermöglichte noch 2011 die vorzeitige Ablösung von Sozialbindungen. Erst 2014 stieg Berlin wieder in die Wohnungsbauförderung ein.

Mit der Grundgesetzänderung von 2006 hat der Bund die Verantwortung für den Sozialen Wohnungsbau ganz an die Bundesländer übertragen. Die Kompensationszahlungen in Höhe von 518 Millionen Euro, die er übergangsweise jährlich an die Länder zahlte, erwiesen sich als nicht ausreichend. Bis 2017 wurden sie auf 1,5 Milliarden Euro angehoben. Doch einige Länder haben, statt ihren Anteil um dieselbe Summe aufzustocken, die Bundesmittel für ganz andere Dinge ausgegeben. Inzwischen hat der Bund erkannt, dass die Länder mit der Aufgabe allein überfordert sind, und stellt regulär Geld für den Sozialen Wohnungsbau in seinen Haushalt ein.

2. Der Staat macht Mieter:innen zu Bittsteller:innen.

Durch das Herunterfahren des Sozialen Wohnungsbaus hat der Bund „drastisch steigende Ausgaben für die Kosten der Unterkunft und für das Wohngeld provoziert“, erklärt Pestel-Institutsleiter Matthias Günther. Weil es immer weniger bezahlbare Sozialwohnungen gibt, müssen Mieter:innen auf dem freien Markt teure Wohnungen anmieten und sind auf individuelle Unterstützungsleistungen des Staates angewiesen, um die Marktmieten überhaupt stemmen zu können. Der Untersuchung des Pestel-Instituts zufolge hat der Staat 2023 erstmals mehr als 20 Milliarden Euro an Sozialausgaben für die Unterstützung von Menschen beim Wohnen ausgegeben: gut 15 Milliarden Euro für die „Kosten der Unterkunft“, die überwiegend von den Jobcentern gezahlt werden, und zusätzlich über 5 Milliarden Euro für das Wohngeld.

So wichtig diese Leistungen zweifellos sind – in dem Maße, wie sich der Staat aus dem Sozialwohnungsbau zurückzieht, müssen Menschen beim Staat um Hilfen für die Wohnkosten bitten. Sie müssen gegenüber Behörden und Vermietern ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse offenlegen, erheblichen Papierkram bewältigen und aufgrund der Überlastung der Ämter oft monatelang auf einen Bescheid warten. Mieter:innen mit geringen Einkünften werden so zu Bittsteller:innen gemacht.

Erfahrungsgemäß beantragen viele Berechtigte die ihnen zustehenden Leistungen nicht – sei es aus Unwissen, Überforderung, Scham oder weil man einfach nicht als „Sozialfall“ betrachtet werden will. Dass dies den öffentlichen Haushalten nicht ganz ungelegen kommt, liegt nahe. Im Etat des Bundesbauministeriums für 2024 ist das Wohngeld der größte Einzelposten.

3. Die Wohnungswirtschaft ist hochsubventioniert.

Das Wohngeld ermöglicht es den Menschen, ihre Miete zu zahlen – eigentlich profitieren davon aber die Vermieter:innen. Über den Umweg der Mietenden fließt die staatliche Subvention in deren Taschen.

Gleiches gilt für die „Kosten der Unterkunft“. Professionelle Vermieter:innen wissen, bis zu welcher Höhe die Jobcenter die Wohnkosten übernehmen, und reizen ihre Mietforderungen entsprechend aus. Auch Wohngeldzahlungen werden bei den verlangten Mieten „eingepreist“.

„Um bedürftigen Haushalten das Wohnen überhaupt noch zu ermöglichen, ist der Staat mittlerweile gezwungen, stetig steigende Mieten auf dem freien Wohnungsmarkt zu akzeptieren“, erklärt Pestel-Chef Günther. „Dadurch sind die notwendigen staatlichen Ausgaben für das Wohngeld und für die Kosten der Unterkunft geradezu explodiert. Am Ende profitieren davon allerdings vor allem die Vermieter.“ Die staatlichen Unterstützungszahlungen an die Mieter:innen sichern so die Mieteinnahme-Erwartungen der Vermieter:innen ab.

Zudem können Eigentümer:innen für Neubau- oder Modernisierungsinvestitionen zahlreiche Förderprogramme mit Zuschüssen und zinsverbilligten Darlehen in Anspruch nehmen. Es gibt vielfältige Steuerabschreibungsmöglichkeiten, die Grundsteuer wird ohnehin im Rahmen der Nebenkosten von den Mieter:innen bezahlt, und die Grunderwerbsteuer wird bei privaten Wohnungsunternehmen häufig mit Share Deals umgangen.

„Die Wohnungswirtschaft ist eine der höchstsubventionierten Wirtschaftsbranchen“, sagt der Stadtsoziologe Andrej Holm von der Berliner Humboldt-Universität. Der Bund plant, dem Bereich Wohnungswesen im Jahr 2024 Finanzhilfen und Steuervergünstigungen in Höhe von 22,3 Milliarden Euro zu gewähren: ein Drittel aller Subventionen.

4. Teile der privaten Wohnungswirtschaft boykottieren die soziale Wohnraumversorgung.

Sozialwohnungen werden heute fast nur von öffentlichen Wohnungsunternehmen und zu einem kleinen Teil von Genossenschaften errichtet. Obwohl der Staat versucht, attraktive Förderprogramme aufzulegen, verschmäht die private Wohnungswirtschaft die Wohnungsbaufördergelder. Auf einem angespannten Wohnungsmarkt wie Berlin lassen sich auch ohne Fördergelder fantastische Mieten erzielen – da bürdet man sich keine Mietpreis- und Belegungsbindungen auf. Das Bauen von vielen günstigen Wohnungen würde zudem den Wohnungsmarkt entspannen – ein vom Staat mit der Förderung gewollter Effekt, der aber das auf der Knappheit des Angebots beruhende Geschäftsmodell der Immobilienbranche beschädigen würde.

In Berlin werden neue Sozialwohnungen fast ausschließlich von den landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften errichtet. Im Jahr 2023 entfielen 3065 der 3492 neu bewilligten Sozialwohnungen auf sie. Seit der Wiederaufnahme der Förderung im Jahr 2014 haben Private nur fünf Prozent der Sozialwohnungen gebaut. Dort, wo sie aus vertraglichen Gründen zum Bau eines Anteils von Sozialwohnungen verpflichtet sind, übertragen sie diese Aufgabe meist an ein landeseigenes Unternehmen. Auch die Förderung von energetischen Modernisierungen wurde in Berlin nur von landeseigenen Unternehmen und einer Genossenschaft in Anspruch genommen.

Dennoch setzt der Berliner Senat weiter auf die Privaten, indem er zum Beispiel 2022 ein „Bündnis für Wohnungsneubau und bezahlbares Wohnen“ mit ihnen vereinbart hat. Mehrere Bündnispartner hielten zentrale Verabredungen schon nach kurzer Dauer nicht ein: Die Vonovia hat alle Neubaupläne auf Eis gelegt, Heimstaden fühlt sich nicht an die vereinbarten Mieterhöhungsgrenzen gebunden, der Zentrale Immobilienausschuss ZIA sieht sich nicht in der Lage, seine Mitgliedsunternehmen zur Beachtung der Vereinbarungen anzuhalten, und die Adler Group ist schon wieder aus dem Bündnis ausgetreten. Dennoch hält der Senat unbeirrt daran fest.

Vier Wege zur Problemlösung

In Berlin zielen die bisherigen Anstrengungen des Senats lediglich darauf ab, durch Neubau das Abschmelzen der Sozialwohnungsbestände bei der Marke von 100.000 Wohnungen aufzuhalten. Um den Bedarf an sozial gebundenen Wohnungen zu decken, braucht es deutlich mehr.

1. Der Soziale Wohnungsbau wird wieder hochgefahren.

Bund und Länder müssen die Finanzierung des Sozialen Wohnungsbaus massiv erhöhen. Diese Investitionen rechnen sich auf lange Sicht. „Denn jede einmalige Förderung, durch die eine neue Sozialwohnung entsteht, erspart dem Staat erhebliche Summen, die er sonst auf Dauer für Mietzahlungen ausgeben muss“, erklärt Matthias Günther vom Pestel-Institut.

Das Bündnis „Soziales Wohnen“ fordert deshalb, dass Bund und Länder umgehend 50 Milliarden Euro für die Förderung von sozialem Wohnraum bereitstellen. Nur so könne es gelingen, dem Ampel-Ziel von 100.000 Sozialwohnungen pro Jahr wenigstens ein Stück näher zu kommen.

Darüber hinaus sollte ein Sonderbudget „Sozialer Wohnungsbau“ geschaffen werden, das gezielt dort eingesetzt wird, wo der Mangel an Sozialwohnungen besonders hoch ist und der Staat heute überdurchschnittlich hohe Mieten für bedürftige Haushalte zahlt. Das Bündnis will damit „Treffsicherheit statt Gießkannenprinzip“ gewährleisten.

Der Berliner Mieterverein (BMV) teilt die Forderung. „Allerdings muss sichergestellt werden, dass die Bestimmungen nicht aufgeweicht werden“, sagt BMV-Geschäftsführerin Wibke Werner. Ansonsten bestehe die Gefahr, dass vorrangig Wohnungen für mittlere Einkommen gebaut werden und die auf Sozialwohnungen angewiesenen Haushalte mit geringen Einkünften leer ausgehen.

Auf Dauer sind Sonderprogramme aber keine Lösung. Deshalb fordert das Bündnis, den Sozialen Wohnungsbau als gesamtgesellschaftliche Aufgabe im Grundgesetz abzusichern und von der Schuldenbremse auszunehmen. Der Mehrwertsteuersatz für den Neubau von Sozialwohnungen solle von 19 auf 7 Prozent ermäßigt werden.

2. Die Wohngemeinnützigkeit wird eingeführt.

Die seit Jahren diskutierte Wiedereinführung der Wohngemeinnützigkeit würde auch außerhalb des Sozialen Wohnungsbaus auf Dauer günstige Mieten und sichere Wohnungen garantieren. Schon in der alten Bundesrepublik konnten Wohnungsunternehmen sich als gemeinnützig anerkennen lassen und so erhebliche Steuervorteile genießen, wenn sie sich auf soziale Vermietungsregeln verpflichteten. 1989 wurde die jahrzehntelang bewährte Gemeinnützigkeit für Wohnungsunternehmen jedoch abgeschafft.

Die Vorteile der Wohngemeinnützigkeit in der Wohnungskrise hat auch die neue Bundesregierung erkannt. Vor allem auf Betreiben der Grünen wurde die Einführung einer Neuen Wohngemeinnützigkeit im Koalitionsvertrag vereinbart. Vorangekommen ist das Projekt aber kaum. Das Bauministerium hat im Juni 2023 nur einen grob skizzierten Entwurf vorgelegt. Ein Gesetzentwurf ist auch nach mehr als zwei Jahren Ampel-Regierung nicht in Sicht. „Hier muss die Bundesregierung endlich Nägel mit Köpfen machen“, fordert Wibke Werner. „Es gibt gute Vorschläge, wie mit der Einführung einer Wohngemeinnützigkeit die nachhaltige und gemeinwohlorientierte Wohnraumversorgung gelingen kann.“ Dazu gehören einerseits steuerliche Zuschüsse und Begünstigungen für die Wohnungsunternehmen, andererseits eine Gewinnbeschränkung und Reinvestitionspflicht sowie klare Bewirtschaftungsregeln und langfristige Bindungen. Eine „Schmalspurlösung“ mit kosmetischen Änderungen der Abgabenordnung lehnt der Berliner Mieterverein ab.

3. Die private Wohnungswirtschaft wird in die Pflicht genommen.

Wenn private Immobilienunternehmen sich dem Bau von Sozialwohnungen verweigern – hat es dann noch Sinn, sie mit immer höheren Fördersummen, immer schwächeren Sozialbindungen, immer höheren Einstiegsmieten und immer kürzeren Bindungszeiträumen ködern zu wollen? Die Berliner Linke meint „nein“ und möchte einzig und allein auf die öffentlichen Wohnungsunternehmen setzen. „Der Senat muss sich endlich ernsthaft mit unserem Vorschlag auseinandersetzen, anstatt auf das Prinzip Hoffnung zu setzen“, appelliert der Linken-Wohnungspolitiker Niklas Schenker.

Der BMV meldet Zweifel an der Umsetzbarkeit an: „Die kommunalen Unternehmen werden es alleine nicht schaffen, den großen Bedarf an Sozialwohnungen zu decken“, sagt Wibke Werner. „Private Wohnungsunternehmen sollten daher jetzt nicht aus der Pflicht genommen werden.“ Dafür braucht es allerdings mehr als die unverbindlichen windelweichen Absichtserklärungen des Berliner Wohnungsbündnisses, die folgenlos gebrochen werden können.

„Es muss dafür gesorgt werden, dass Fördermittel für den sozialen Wohnungsbau auch abgerufen werden und dass sich neben den landeseigenen Wohnungsunternehmen auch private Vermieter finden, die zum sozialen Wohnungsbau bereit sind“, so Werner. „Die Bezirke könnten zum Beispiel verstärkt über das kooperative Baulandmodell diese privaten Vermieter zu mehr sozialem Wohnungsbau verpflichten.“ Das neue Instrument des sektoralen Bebauungsplans kann ebenfalls genutzt werden, um den Anteil an Sozialwohnungen zu erhöhen.

„Auch könnte die Bindungsdauer für die geförderten Wohnungen deutlich verlängert werden, damit diese nicht bereits nach 25 oder 30 Jahren wieder aus den Bindungen fallen“, fordert die BMV-Geschäftsführerin. Hamburg hat gezeigt, dass so kurze Bindungszeiten kein Naturgesetz sind. Durch das erfolgreiche Volksbegehren „Keine Profite mit Boden und Miete“ wurde der öffentliche Druck so hoch, dass der dortige Senat 2022 für neue Sozialwohnungen einen Bindungszeitraum von 100 Jahren festgelegt hat.

4. Die Mietrechtsreform wird umgesetzt.

Ein weiteres Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag der Bundesregierung würde dem Erhalt von bezahlbarem Wohnraum dienen: die Mietrechtsreform. Vereinbart sind die Absenkung der Kappungsgrenze für Mieterhöhungen auf angespannten Wohnungsmärkten von 15 auf 11 Prozent in drei Jahren sowie die Verlängerung der Mietpreisbremse bis 2029. Der zuständige Justizminister Marco Buschmann (FDP) blockt dies aber beharrlich ab.

„Der arme Herr Buschmann arbeitet nach eigener Aussage schon so lange mit Hochdruck an den Punkten aus dem Koalitionsvertrag zum Mieterschutz – und passiert ist bislang dennoch nichts“, sagte Matthias Weinzierl, Leiter der Kampagne Mietenstopp im Dezember bei einer Protestaktion vor dem Justizministerium. „Dabei müssten auf dem Papier gerade mal zwei Zahlen ausgetauscht werden“, so Weinzierl.

Auch DMB-Präsident Lukas Siebenkotten beschwert sich über die „unsägliche Blockadehaltung des Bundesjustizministers“. Angesichts der dramatischen Lage auf dem Mietmarkt fordert er außerdem einen zeitlich befristeten Mietenstopp, die Verschärfung der Mietpreisbremse, die Ahndung von Wuchermieten und ein Verbot von neuen Indexmietverträgen. Der BMV sieht darüber hinaus noch Regelungsbedarf bei der Vermietung möblierter Wohnungen und bei der Frage, welche Mieten in den Mietspiegel einfließen. „Nicht zuletzt müsste die Möglichkeit der Eigenbedarfskündigung viel restriktiver geregelt werden“, fordert BMV-Geschäftsführerin Werner.

Hartmut Lindenberg
15.03.2024